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文:譚偉恩(中興大學國際政治研究所副教授)

自1949年10月1日,中國共產黨(以下簡稱中共)在中國大陸(地理上的概念)建政以來,台灣海峽兩岸的兩個政府與美國的互動就呈現出動態與不時變化的戰略三角關係。[1] 這個三角關係在1978年中共領導人鄧小平決定實施「開放改革」的經貿政策後,漸漸有了利於北京政府之變化,而這個變化在1990年後因為中華人民共和國(以下簡稱「中國」)經濟的快速成長,越來越明顯。

有趣的是,中國經濟不斷成長的同時,也讓美國越來越擔心,「中國威脅論」的相關論述開始甚囂塵上。[2] 這讓地緣上離中國大陸很近,但關係上卻與美國緊密的台灣面臨生存空間上的考驗;毋寧,美中兩個強權間攻防的一進一退牽涉到兩岸關係的和平與衝突,也同時左右台灣要如何在上述三角關係中定位自己。

今年4月6日至7日,中國國家主席習近平造訪美國,與新任總統川普(Donald Trump)進行會晤。根據雙方事前與事後公開之官方資訊,此次會晤是為了設法控制北韓半島的核武緊張局勢,以及就最近東亞的安全、全球貿易、南中國海等議題進行磋商。

不過,美中雙方並未特別期待有任何具體的共識於會晤中產生,而是希望透過此種領袖間的對話框架助於兩國一起解決問題。值得台灣注意的是,兩岸關係一直是美中互動的敏感地帶,華府基本上是依循長期以來的一中認知,[3] 在三個公報及美國國會制訂的《台灣關係法》下,去和北京政府周旋交涉,同時和台北當局維持實質上的政經往來。[4]

觀之4月份的「川習會」,川普與習近平第一次的會晤是象徵性大於實質意義的元首外交,旨在讓美中雙方奠定一個能夠談論軍事與經貿等安全議題的平台,同時也讓兩位領導人在相當程度上可以對各自的國內政治壓力交差。[5] 但具體的會晤結果近乎於零!中共得到的實質成果很少,有的恐怕是習近平增添了一點聲望。

同樣地,川普雖然是地主,但也沒有得到什麼具體好處;原本可望中國對美大量採購的訂單,未在會晤後實現。至於北韓核武問題及美中貿易逆差問題,也同樣沒有在會中獲得習近平的明確回應。

由此可知,美中領袖雖然見了面,但彼此關注的議題卻未獲對方確切承諾,許多攸關彼此國家利益的事項依舊是懸而未決。這也等同告訴國際社會,川習會並不會讓美中根本性的對立與歧見得到冰釋。時隔約四個月,川普與習近平又在今年7月初進行第二次會晤,兩人在德國漢堡再次討論北韓核武與貿易問題。

川普這一次明確向習近平表示,中國在北韓發展核武問題上「必須做些事」,另同時強調「貿易對美國是個非常重大的議題」。[6] 不過,北京方面對第二次兩國領袖會晤沒有特別發表相關聲明,有些中國學者認為,雖然兩國領袖互動得宜,但美中蜜月期已經結束,同時兩國利益差距和觀點分歧無法在短時間得到緩解。[7]

根據上述4月與7月兩次元首會晤迄今的美中互動觀之,北京當局的立場是朝核問題的癥結不在中國,也無法透過中國介入就得到解決。至於經貿問題過於複雜,目前難與美方有所共識。但華府方面的認知是,如果中國未對北韓施壓或無法制止北韓的核武發展,美國將在台灣問題、南中國海問題,還有經貿等問題上採取杯葛或妨害中國利益的策略(例如提供軍售給台灣,而非延遲或拒絕)。[8]

至於貿易方面,川普已於本月14日簽署行政備忘錄(executive memo),對中國展開貿易調查,確認是否傷害美國企業的智慧財產權及相關技術。[9]

在目前的台中美三邊關係中,台灣是綜合國力及國際影響能量最小的一方。這個殘酷的事實意謂著台灣通常是被動的接受方,必須承擔華府與北京進行大國博奕或角力的後果,甚至有時被其中一方拿上談判桌作為議價的籌碼。不過,事實雖然殘酷,並不代表身為被動方或籌碼角色的台灣完全無法從中取利,或是找到生存空間。

「小國外交術」在許多歷史場合已被證明,能為國力或影響能量相對弱勢的國家找到出路;[10]小國戰略思維的關鍵是:強權競爭的過程中不會有真正的互信存在,經濟因素較任何其它變數更直接與立即地左右強權的政策/行為,要善用大國博奕的矛盾來加深他們的分歧,以下分段逐一分析之。

北韓核武危機引發美中交惡

一心企圖構建自身核武軍力的北韓,自金正恩繼任以來,相關研發與試射動做頻傳,儘管區域內國家如中日或是區域外強權如美國不斷嚴正警告與透過聯合國安理會進行制裁,皆未能有效嚇阻之。北韓半島的核武危機等級漸漸升高,東北亞的區域安全被許多新聞媒體或政府單位判定為「緊張」。

事實上,北韓核武危機涉及的安全問題相當複雜,在看似「緊張」的檯面下存在高度的「穩定」。首先,金正恩雖然數度援引1961年簽訂之《中朝友好互助條約》,重申中國對北韓有安全承諾,但習近平的回應是告誡金氏政權莫貿然一再進行核試或相關軍事活動,否則將易落美國口實。[11]

金正恩, 北韓

Photo Credit: AP/達志影像

就此觀之,北京當局對「安全承諾」的認知與金正恩的理解有一段差距。毋寧,若金正恩在核武發展上過了頭,中方會採取保持距離的立場,避免被平壤牽累。而可能的具體舉措會落在最消極的不配合美國制裁平壤政權與最積極的滿足美國對北韓施壓這個光譜之間。

但無論如何,中方不會和北韓撕破臉,更不可能用軍事力量加諸於金氏政權;相反地,北京比較有可能藉機向美國要求對價或回饋,作為其施壓北韓的酬金。[12] 其次,朝核危機引發的安全問題並不是對美國領土(無論離島或本土)的軍事威脅,而是一旦北韓擁有了具殺傷力的核軍力後,日本與南韓皆有可能紛紛走向核武國家,因為美國的核保護傘承諾已不可信任。

倘若劇情果真如此發展,全球核子俱樂部的成員就擴張了,美國的核武優勢與國際間能夠使用的軍事籌碼就相對弱化了,這才是美國歷任政府念茲在茲的核心關切所在。不少文獻資料早就指出,基於核武帶來的恐怖平衡與相互保證毀滅的戰略邏輯,核武擴散反而是有助於區域的穩定,而不是危及區域的和平。[13]

第三,吾人不該忽略北韓何以始終執意發展核軍力的問題。全球近200個主權國家,絕對多數國家既沒有核武也不曾企圖建構自己的核武力量,倘若「擁核」是件對國家利益有所裨益之事,應該是多數國家前撲後繼地設法取得核武,而非只有伊朗或北韓等國家。[14]

一個明顯的事實是,目前積極設法取得核武軍力的國家都是被已經擁有核攻擊能力的國家所威脅;這些國家為了確保自身的生存,只好窮盡國家財力設法取得核武,在相互保證催毀的恐怖平衡中苟延殘喘。有不少國際關係的學者曾主張,解決核武擴散最好的方法並不是透過《防止核擴散條約》(the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons),而是像美國這樣的擁核國家率先保證放棄使用核武。[15]

經貿利益讓美中錙銖必較

延續前述有關朝核問題的分析,導致美中雙方目前衝突或對立的主因就不在於北韓發展核武,而是另有它因。而這個原因就是兩強在全球市場上的經貿競爭。詳言之,一個自二戰後就主導與近乎宰制國際政治秩序的美國,和一個已經在亞洲崛起進而有可能挑戰美國現今地位的中國,雙方存在瑜亮情節。

無論客觀上雙方有多麼密切的貿易互賴,或是有多高層級的政要互訪,均無法消除彼此主觀上判定對方為潛在競爭者或甚至敵人的認知。[16]在這樣的前提下,美中爆發軍事衝突的機率必然是存在的,但未必很高。事實上,決定美中會不會交戰(而不是何時交戰)的關鍵因素在於彼此透過經貿取得之相對獲益(relative gains)究竟如何分配。[17]

所謂相對獲益係指,美中雙方在進行國際貿易過程中所追求的收益,這項收益不只要讓己方因為貿易上的往來而獲得較未貿易前更多的利益,還要同時讓自己的收益較另一方為多,即相對比較上要優於他方。

相對獲益的思考是正確理解國際關係,尤其是強權如何互動的重要概念。表面上國家雖然可能會因為融入全球貿易體系而有所獲利,但如果相較於其它國家,自己是獲益較少之一方,那麼經過一段時間後,參與貿易的結果反而是讓自己國力的增長遜於其它國家。

此時,即便自己累積的貿易利益比過去自己沒有參與貿易時來得多,國家安全卻反而變得脆弱。因為相較於其它國家,自己在貿易上取利的情況是較差的。美中長期以來的貿易狀況是中國出超多,而美國入超多;失衡的貿易情況讓美國對中國的國際收支呈現赤字,同時讓中國透過對美貿易累積大量的外匯存底,並將這些經濟獲益轉換為各種國力的提升。

許多相關學術研究已經肯認了這個現象,而中國威脅論的出現也是部分反映此現象的一個佐證。[18] 正因為如此,美中關係早在歐巴馬(Barack Obama)任職第二任美國總統時就一度陷入膠著的狀態,而川普接任後,雙方互動更是頻繁地起伏波盪。原因不外乎就是美國始終對中共的言行舉止存有疑慮,彼此根本無法開誠布公的合作。[19]

不過,美國也了解到,北京當局的紅線是「一中原則」,如果沒有合理的藉口去鬆動此原則,雙方關係必然會陷入緊張;輕則美方所在意的一些議題無法獲得北京政府的配合,重則兩強在許多議題上會直接或間接產生衝突。

儘管北京當局目前所擁有的實力還不足已挑戰美國世界霸權的地位,但絕對能讓華府許多落實美國國家利益的規劃嚴重受阻。[20] 鑒此,川普也必須明確表示美國對「一中原則」的尊重,讓美中關係能回到常軌。此外,雙方也同意建立全面對話機制,項目包括外交、經貿、執法及網路安全等面向。

事實上,美中領袖四月的會晤確實曾為兩國互動帶來一段時間的穩定(若干新聞媒體稱「蜜月期」)。中國開始對北韓進行經濟施壓,以嚇制金正恩發展核軍力及進行長程彈道飛彈的試射。而美方對此甚為肯定,川普還曾在自己私人的社群交誼網路中讚揚習近平,並同意不再將中共列為會操縱匯率的政府。

其它具體的美中關係進展尚有北京同意美國牛肉進口、增加美國在中國境內的金融服務業劇點等。特別值得留意的是,在上述這段俗稱的「蜜月期」,川普曾表示,如果台灣的蔡英文總統想再與他通話,基於與習近平的良好關係將不便接受。此外,對於台灣所關切的軍售議題,也傳出會拖延或生變。[21]

川普 蔡英文 川蔡

Photo Credit: AP/達志影像

然而,自今年5月下旬開始,美中良好或穩定的互動關係再一次陷入起伏,許多媒體或評論認為是南中國海和朝核這兩項問題所致,但真的係如此嗎?嚴格來說,這兩項問題僅是美中近幾年不合的表面因素,它們僅僅是新聞事件,但並不是什麼新的問題或現象。導致兩強不合的實質原因其實一直都是兩強在全球經貿市場上的競爭與獲益分配。[22]

首先,川普和習近平會晤之後,北韓在5月份還是連續試射導彈,且長程載具的發射能力持續提升。表面上川普責難與質疑北京當局施壓北韓的強度不足,但實際上是因為美方發現中國雖然與北韓的煤炭交易量在今年的第一季有所減少,但卻同時增加雙方在鐵、鋅等其它重金屬礦物的貿易量(較去年同期增長37.4%)。[23]

重金屬的國際貿易其實有一定的戰略敏感性,表面上如果中共禁止來自北韓的這些重金屬,是對北韓出口貿易的經濟制裁,可以造成平壤政權財政方面的壓力。但更深層的考量是限制中共取得這些能夠用以發展重工業或軍民兩用工業的戰略物資,抑制中國軍力上升的速度還有與美國競爭急需用錢怎麼辦國際軍售市場的能力。

其次,是南中國海及週邊海域的航行問題。觀察此事件必須注意到,美國(或其任何的附屬管轄領土)並不在南中國海爭端區域週邊200浬以內;因此,美國無法根據《聯合國海洋法公約》主張任何的領土主權或是主權權利。[24]

竟然如此,美國對南中國海的真正關切就值得釐清,而非如同某些分析或報導中所言的那些理由,例如:支持盟友菲律賓、穩定南海區域安全、制衡(balancing)中國軍事擴張、維護國際法等。事實上,美國是為了確保其貿易上的利益,避免進出口海運船隻航行於此海域時,受到中國的阻撓或是對於航行路線的管制。[25]

總的來說,美中關係如果良好或穩定,必然是因為一時利益的趨同,但這樣的現象始終是短暫的,所以美中關係從冷戰結束後迄今,一直都是起伏波盪。隨著中國整體國力上升,彼此競逐的瑜亮情節與利益衝突只會更多和更難管理。

美中博奕下的矛盾:台灣絕處逢生的戰略空間

我們台灣要如何在美中此種微妙且競爭與合作併存的矛盾關係中找到生存空間呢?較佳和穩健的做法是先找出兩強目前博奕關係裡的歧見,進而針對這樣的歧見設計出「失之東隅、收之桑榆」的策略。[26]

任合博奕或賽局皆有輸贏,只是有些博奕並非零合模式(zero-sum game mode),參與其中的當事方不見得總是要爭得你死我活,有我無你。美中互動當然也不例外,甚至在絕多數的博奕情境中是非零合模式,也就是可以同時既競爭也合作。

對於此種「非零合的博奕」,台灣要特別留心,將之逐一歸類,針對美中能合作的部分進行干擾,降低美中合作空間,從而增加美中零合模式的機率(也就是高度衝突或競爭的可能)。

舉例來說,在南中國海議題上,台灣的「十一段線」和中國的「九段線」有相當程度之重疊,這點曾引起美國眾議院國際關係委員會亞太小組的關切,若干美國議員和學者甚至認為,台灣在南中國海問題上和中國是站在同一陣線。[27]

對此,我國宜先明瞭美國在南中國海的核心利益是航道與貿易運輸上的安全,而不是與區域國家爭奪此片海域中的島嶼主權或管理相關海域範圍的主權權利。進一步說,美國在南中國海問題上與中共的競爭是「非零合模式」,兩強目前或過去由此而生的衝突均是可以透過立場妥協或利益交換來解決的。

有了這層認知後,台灣宜盡可能避免美中在南中國海問題上的合作;相反地,要設法擴大美中在此問題上的歧見。具體策略上可以考慮不再援引任何有關「11段線」的主張或論述(但絕不是公開聲明放棄之),而是轉而向美方強調現實上我國有效佔領和控管東沙環礁、南沙群島中的太平島跟中洲礁,以及這些島礁周遭12浬的海域範圍(至於有沒有管理週遭200浬經濟海域的主權權利就不要明確表示)。

一旦台灣為此主張,就足以弱化中國目前在南中國海域的相關人工建築和軍事活動,並且強化美方在此海域的相關自由航行權利(包括海面上的航行與海域上空的飛行)。美國自然不會否定,並且還可能會間接支持我國在這些島礁與週遭水域的實際管轄,甚至還可能與台灣有一定程度的軍事或準軍事合作。

國力崛起的新興強權(如中國)和長期主導國際秩序的既存霸權(如美國)在國際舞台上的衝突是不可避免的。雖然雙方在爆發戰爭前會因為軍貸條件客觀上的需要與國家利益的考量,而有若干合作,但彼此主觀認知上既不會把對方當朋友,也不可能放下心中對另一方的疑慮,此乃強權政治的悲劇(the tragedy of great power politics)。[28]

台灣一定要善用美中間這樣的矛盾,在兩強目前各預借現金額度種博奕關係中找到弱化華府和北京合作的切入點,如此才能找到我國戰略上的生存空間。

此處再援引一個經貿上的例子說明如下:台灣的經濟發展是屬於高度仰賴出口貿易之類型,但受阻於兩岸關係和「一中原則」,在和許多國家洽簽自由貿易協定或是加入區域經貿整合時無法如願。此一困境或可藉由川普上任後美國在貿易立場上的調整獲得舒緩。

首先,川普能擊敗希拉蕊(Hillary Clinton),順利當選美國總統的關鍵是他廣大美國選民的經濟承諾。如果美國經濟沒有因為川普執政而好轉,他接下來的任期必定是荊棘滿佈。[29] 因此,確保美國經貿利益無疑是華府當前最首要的工作。

台灣宜掌握這個時機,主動且積極地與美國貿易談判代表署重啟談判,但過程中不宜如同過往僅聚焦台美《貿易暨投資架構協定》(TIFA)的內容或應予開放哪些貿易品項,還要不時向美方強調東南亞許多國家雖然是美國盟邦,但在經貿上無不與中國有非常密切之合作,甚至還參與一帶一路的相關計畫。

坦白說,這些國家是騎牆於美中之間,消耗美國的資源來確保自己的利益,但同時又在區域經貿上助長中國的獲益。台灣則明顯不同,我們不但是美國重要的貿易出口市場,且在經貿互動上不若東南亞國家那麼親中,是美國真正值得信任的盟友,也是對美國貿易獲益絕對有利的夥伴。

面對美中關係,屬於其中的台灣要懂得把握機會,謹慎在兩強博奕的過程中找到有利於己的生存空間。但我們同時也要瞭解,任何在美中矛盾中取得的生存空間都有其機會成本,也就是失之東隅之後才能可望收之桑榆。

一言以蔽之,台灣應把握美中關係產生矛盾之時,依不同的議題領域切入,幫助美方獲取所欲的利益,然後以此換取美台關係的進展。但另一方面,我們要保持警惕和做好準備,迎接中國對我國採取可能的反制作為。

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